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国家公务员财产申报制度探讨

2015-02-27 10:41:41   
财产申报制度(Properties Declaration System),是一种根据国家的有关法律规定,要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度.这一被称为“阳光法案”的制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》.从财产申报制度产生之日起,它对反腐倡廉,树立政府和公务人员的良好形象起到了积极的作用. 
 
一、公务员财产申报制度的社会政治基础 
世界各国财产申报制度的主要适用人群为各级国家公务员,其目的是保证政府行政行为的公正性和优化政府的行政行为,有其必然的社会政治基础. 
1.国家公务员本身性质的特殊性决定了各级国家公务员是财产申报制度的主要适用人群.公务员是受全体人民的委托来管理各种公共事务的,其权力和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为,公务员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可.所有国家公务员的国家性特征应当高于社会性特征,也就是说,从加入公务员队伍的第一天开始,所有公务员的一切行为,包括个人行为都应受到广大民众的监督,都应该遵守“公意”的各项要求.从这个角度来说,也可以叫做公务员个性的法定“自我丧失”,也正是这种个性的法定“自我丧失”,为公务员的财产申报制度奠定了合法性基础. 
2.财产申报制度是现代民主政治和市场经济发展的必然产物.西方议会民主政治的发展在一定程度上为广大民众提供了参与政治生活的合法途径,也使现代社会政治生活的透明度越来越高.现代政府行政体制提出了相同的要求,现代行政系统通过相对的输入、输出和反馈机制,尤其是输出机制的作用,不断地调整自己的运作轨迹,以适应社会政治经济发展的需要,财产申报制度就是这种行政系统内部自我调整的必然产物. 
3.现代法治社会要求财产申报制度必须符合相应的法定程序和法律规范.目前,西方国家都有相应的法律和法规对财产申报制度做出了严格的规定,将其纳入了法制化的轨道.财产申报制度具有一定的强制性,是一种单向性的制度规范,即在特定的条件下,由国家有关机关强制性地要求有关人员对其财产状况如实做出申报.就目前情况来看,接受定期的财产申报不仅是西方国家公民进入国家公务员队伍的重要条件之一,也是许多西方国家公务员必须要履行的一项义务. 
 
二、我国公务员财产申报制度的现状 
早在1989年全国人大会议上,就有代表提出了尽快制定《财产申报法》的立法建议.以后不断有代表提出这一建议.1994年,第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划,虽然没有形成正式的法律,但它的直接结果是,1995年4月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,成为我国建国以后第一个具有财产申报制度的某些特征的规范性文件,为财产申报法的制定打下了一定的基础.该项规定是我国首次要求党政领导干部申报收入接受监督的制度,它对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期都做了规定,构建了我国财产申报制度的基本框架. 
《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起实行.该法的第1条明确其立法目的为“规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能”.笔者认为,为了促进该法廉政的立法目的的实现,作为“反腐利器”的公务员财产申报制度应该被吸收立法. 
然而,数年的实践表明,收入申报规定还存在不少缺陷.如申报的范围过窄,往往领导干部一旦腐败,其“灰色”和“黑色”收入根本无法从这些申报项目范围内反映出来.又如,没有建立专门的权威机构受理申报,只是由各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报,而申报情况又是按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案,不对外公布.对申报情况是否属实,亦无相应的核查措施和程序,这就使得制度的执行缺乏严肃性,在实践中难免流于形式.鉴于收入申报规定所存在的诸多缺陷,2000年12月中央纪委五次会议决定,2001年在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度.中央纪委、中央组织部于2001年6月15日联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》.在这部规定中,对家庭财产申报的主体和范围做了延伸,将原先的申报主体由个人扩大为领导干部本人及其家庭成员(配偶及由其抚养的未成年子女和不能独立生活的成年子女),将申报个人收入改为报告现金、存款、有价证券、房产、1万元以上的债权债务、贵重物品等主要家庭财产.这体现了与时俱进和讲求实际效用的精神,比收入申报制度明显进了一步,也逐渐向发达国家财产申报法所规定的内容靠近.但从执行情况看,财产报告规定同收入申报规定一样,效果也不理想.究其原因,主要有几个方面:一是财产报告规定仍然没有成为一项规范的国家法律制度,约束乏力.二是对财产报告规定的规范不全面、不具体、操作性不强.三是财产报告对象范围过窄,只限于在现职省部级领导干部中试行,由于直接涉及高级领导干部的利益问题,很容易产生抵触心理,难以有效贯彻执行.四是对报告的情况没有严格的核实.没有在条款中严格规定必须对报告情况进行核实,只是提到“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告,可以核查”,这就显得弹性有余而刚性不足.五是只有报告规定,而没有公布报告情况的规定. 
 
三、我国公务员财产申报制度应侧重解决的几个具体问题 
财产申报制度法制化涉及到诸多方面的问题,在立法过程中,应着重考虑如何破解已有的收入申报和财产报告规定难以有效实行的要害问题. 
1.申报的主体和内容.从申报主体看,财产申报制度和规定中的主体是县处级以上领导干部和省部级现职领导干部.如果作为国家法律,这是不符合平等原则的.既然是从全局上维护国家的利益,任何国家工作人员不能例外.所以,《财产申报法》的主体,应该包括所有的“国家工作人员”. 
2.受理机构和申报程序.建议在县级以上直至中央行政监察机关中设立一个相对独立的财产申报专门受理机构,有专门编制.申报程序先由各单位申报人按预先设定的表格填写一式数份(一份原件,其余复印件),再由各单位纪检监察部门监督指定的人员录入电脑,最后汇总到受理机构,由受理机构酌情核实后报上一级.受理工作结束后申报原件存入个人档案. 
3.配套的法律、相关制度和软件.主要的配套法律包括《紧急状态法》《外汇法》《企业所得税法》《个人所得税法(修订)》《银行业监督管理法》《审计法(修订)》《遗产税法》《不动产登记法》《反洗钱法》等等.相关制度主要包括:不动产所有权实名制、金融真名制、财产申报纳税制度(征税范围扣除已应税的重叠部分).此外,为方便填写、统计、核实、长期保存、查询,应设计一套电子软件,将所有申报资料全部录入电脑. 
4.审核与惩处.申报情况由各级负责核实,按属地保存和管理,同时,集中到省级受理机构备案,必要时由省一级抽查.厅局级以上现职领导干部还必须上报中央一级.对拒不申报、不如实申报家庭财产或贪污的申报人,除实行党纪、政纪处分外,还应依法给予处罚. 
5.财产申报情况公开.对申报情况进行科学整理,酌情将结果定期向社会公开,并允许公开查询,使之接受群众监督,接受新闻媒体的监督.对公开程度和范围如何确定更科学,还应进一步研究. 
6.重点教育.必须以领导阶层特别是其中的主要领导为重点,组织学习和培训,着重以财产申报法的立法背景、重要性、紧迫性以及财产申报法的申报程序和对违法的惩处为内容,真正树立领导层执行申报法的自觉性和严肃性. 

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